حفظ السلام ومكافحة الإرهاب فى القارة الأفريقية من أبرز أهداف الاتحاد الأفريقى والتى يسعى إليها من خلال تمويل الأمم المتحدة وكان مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة اعتمد بالإجماع قرارًا ينشئ إطارًا للهيئة العالمية لتمويل عمليات السلام التى يقودها الاتحاد الأفريقي نهاية العام الماضى وقادت غانا، إحدى الدول الأفريقية الثلاثة الأعضاء فى المجلس (A٣) فى عام ٢٠٢٣، المبادرة، وعملت مع الجابون وموزمبيق، للتوسط فى الاتفاق مع الدبلوماسيين فى نيويورك وفى مقر الاتحاد الأفريقى فى أديس أبابا. وكان ذلك تتويجا لأكثر من خمسة عشر عاما من الجدل حول ما إذا كان سيتم استخدام ميزانية الأمم المتحدة لحفظ السلام لتمويل البعثات الأفريقية وكيفية ذلك.
الإطار العام
يعتمد الإطار على عدد قليل من أعمدة الدعم. وهى تحدد عملية للاتحاد الأفريقى والأمم المتحدة للتخطيط المشترك والترخيص لأى بعثة جديدة تطمح إلى الحصول على تمويل من الأمم المتحدة. ويحدد سقفًا للمساهمات المالية للأمم المتحدة بنسبة ٧٥ فى المائة من الميزانية السنوية لكل بعثة، ويلزم الأمم المتحدة والاتحاد الأفريقى بجمع نسبة الـ ٢٥ فى المائة المتبقية بشكل مشترك من مصادر أخرى. ويتطلب الأمر من هذه البعثات الالتزام بجميع اللوائح المالية للأمم المتحدة، إلى جانب مجموعة من السياسات المتعلقة بحقوق الإنسان وانضباط القوات وحماية المدنيين وإدماج المرأة. وينص أيضًا على أن جميع بعثات الاتحاد الأفريقى التى تتلقى الأموال يجب أن تكون جزءًا من استراتيجية سياسية تشمل الهيئة القارية والأمم المتحدة والشركاء الآخرين.
ويلبى القرار الطلب ــ التمويل المستدام الذى يمكن التنبؤ به ــ والذى ظل الاتحاد الأفريقى يضغط عليه بشكل عاجل على الأمم المتحدة لسنوات. قد تتمكن العمليات الأفريقية الآن من الوصول إلى مجموعة كبيرة من الأموال للبعثات التى كانت تواجه دائمًا عجزًا ماليًا. لكن القرار لا يشكل شريان حياة تلقائيًا للعمليات الحالية فى القارة ولا شيكًا على بياض للعمليات المستقبلية. ويتطلب الإطار الحصول على تفويض صريح من مجلس الأمن لأى بعثة تتلقى تمويلًا من الأمم المتحدة، مما يعنى أنها، وليس مجلس السلام والأمن التابع للاتحاد الأفريقي، وهو الهيئة العضو الرئيسية فى الاتحاد الأفريقى المعنية بالسلام والأمن، هى التى ستكون لها الكلمة الأخيرة بشأن كل عملية. الولاية والاستراتيجية. سيتم البت فى كل طلب على أساس "كل حالة على حدة". علاوة على ذلك، فإن البعثات التى يقودها ويديرها الاتحاد الأفريقى بشكل مباشر فقط هى التى ستكون مؤهلة للحصول على تمويل من الأمم المتحدة، مما يترك الجزء الأكبر من العمليات النشطة فى أفريقيا، بقيادة الكتل الإقليمية التى لا تتمتع بمساهمة تذكر من الاتحاد الأفريقي، فى مأزق.
أهداف الاتحاد
ورغم أن الاتحاد الأفريقى يلعب دورًا مهمًا فى صياغة الاستجابات الجماعية للتحديات الأمنية التى تواجهها القارة. لكنها تفتقر إلى الموارد المالية اللازمة لإطلاق أو دعم جميع عمليات السلام التى تحتاجها أفريقيا، كما ذكرت مجموعة الأزمات فى وقت سابق. وكانت بعثات الاتحاد الأفريقى السابقة فى معظمها قصيرة الأجل، وسرعان ما انتقلت إلى أيدى الأمم المتحدة، مثل عمليات الانتشار السريع فى بوروندى (٢٠٠٣)، والسودان (٢٠٠٤)، ومالى (٢٠١٢)، وجمهورية أفريقيا الوسطى (٢٠١٣). وبدلًا من ذلك، فقد خضعتا لدعم لا يمكن التنبؤ به من الجهات المانحة، مثل تمويل الاتحاد الأوروبى للبعثتين فى الصومال منذ عام ٢٠٠٧.
أصبحت العلاقات بين الاتحاد الأفريقى والأمم المتحدة أكثر أهمية مع اجتياح الصراعات المسلحة وحركات التمرد والتهديدات الإرهابية عبر القارة الأفريقية خلال العقد الماضي. وكما زعمت مجموعة الأزمات أمام مجلس الأمن فى نوفمبر ٢٠٢٢، فإن عمليات حفظ السلام التابعة للأمم المتحدة ــ الاستجابة المعتادة للنظام الدولى للتحديات الأمنية التى تواجهها أفريقيا منذ أواخر التسعينيات ــ أثبتت أنها غير مناسبة لهذه المهمة. وتزعم الدول الأفريقية أنها قادرة على نشر قوات بسرعة أكبر وبتكلفة أقل من نظيراتها فى الأمم المتحدة ــ والانخراط بسهولة أكبر فى عمليات هجومية.
ومع ذلك، لا تستطيع البلدان الأفريقية الاعتماد دائمًا على الاتحاد الأفريقى لإرسال مثل هذه البعثات والحفاظ عليها لأنه ليس لديه ما يكفى من الأموال المخصصة. وقد ملأت الفراغ مجموعة من العمليات شبه الإقليمية، وتحالفات من الشركات العسكرية الراغبة والخاصة. ويخضع كل من هذه النماذج البديلة للأمن لمصالحه السياسية ومنطقه العملياتي، مع درجات متفاوتة من نفوذ الاتحاد الأفريقى وإشرافه. فى موازاة ذلك، بدأت بعض الحكومات الأفريقية فى السنوات الأخيرة فى الضغط على بعثات الأمم المتحدة القائمة منذ فترة طويلة والتى كانت تكافح من أجل تحقيق تقدم سياسى أو عسكرى وكانت مرتبطة بشروط، مثل التدقيق فى سجلات القادة فى مجال حقوق الإنسان. والمشهد الناتج عن ذلك لا يرقى إلى مستوى طموحات الاتحاد الأفريقى فى الحفاظ على الأمن القارى الجماعي.
وبعيدًا عن مسألة الفعالية، وضع الدبلوماسيون الأفارقة قضية التمويل فى إطار مسألة أخلاقية. وتقدم البلدان الأفريقية أعدادًا كبيرة من القوات لعمليات حفظ السلام التابعة للأمم المتحدة فى أفريقيا، فضلًا عن كل العمليات فى القارة. وسارع الدبلوماسيون الأفارقة ومسئولو الاتحاد الأفريقى إلى الإشارة إلى أن الآلاف من القوات الأفريقية لقوا حتفهم أثناء قتال المتطرفين الذى يعتبره النظراء الغربيون تهديدًا مباشرًا أو غير مباشر للسلم والأمن الدوليين. وقالوا إن الأمم المتحدة، التى تشرف على السلام والأمن الدوليين، يجب أن تدعم هذه الجهود.
بدأت المناشدات المباشرة التى أطلقها الاتحاد الأفريقى للحصول على تمويل للأمم المتحدة فى عام ٢٠٠٧، عندما واجهت المنظمة القارية قيودًا مالية شديدة فى نشر عمليات عسكرية متزامنة فى الصومال ودارفور. وقد دعمت التقارير رفيعة المستوى التى طلبتها المنظمتان فى عامى ٢٠٠٨ و٢٠١٥ فكرة تعزيز التعاون، بما فى ذلك من خلال استخدام تمويل الأمم المتحدة لبعثات الاتحاد الأفريقي.
مساعٍ وقرارات
وفى مساعى البحث عن التمويل اعتمد مجلس الأمن قرارات منفصلة فى عامى ٢٠١٦ و٢٠١٧ يؤيد فيها المفاوضات حول كيفية ترجمة نموذج التمويل هذا إلى ممارسة عملية. وكانت آخر مرة حاول فيها الدبلوماسيون فى مجلس الأمن التفاوض على قرار فى ديسمبر ٢٠١٨. لكن الخلاف بين الأعضاء الأفارقة فى المجلس، ومجلس السلم والأمن والولايات المتحدة والمملكة المتحدة بشأن الانقسام المالى وإشراف مجلس الأمن على عمليات الاتحاد الأفريقي، أدى إلى إحباط أشهر من المحادثات. وفشلت جهود جنوب أفريقيا لإحياء المفاوضات خلال صيف ٢٠١٩ للأسباب نفسها.
وبعد هدوء دام بضع سنوات، اكتسبت هذه المناقشات زخما تدريجيا فى أوائل عام ٢٠٢١ عندما دخلت إدارة بايدن السلطة فى الولايات المتحدة وطلب القادة الأفارقة من مفوضية الاتحاد الأفريقى رسم موقف تفاوضى جديد للقارة. ٢٠٢٣ كان عام القرار. استخدم الأمين العام للأمم المتحدة أنطونيو جوتيريش، الذى طالما دعا إلى تخصيص الاشتراكات المقررة للأمم المتحدة لعمليات السلام التابعة للاتحاد الأفريقي، البرنامج الجديد للسلام، وهو موجز سياسات حول مستقبل التعاون المتعدد الأطراف صدر فى يوليو من ذلك العام، لتقديم دعمه المطلق للمجلس. للتوصل إلى اتفاق. قادت غانا الدعوة العامة التى قامت بها مجموعة A٣ والمشاورات التى جرت وراء الكواليس طوال فصل الصيف. واجتمع مجلس السلم والأمن على هامش الأسبوع رفيع المستوى للجمعية العامة فى سبتمبر، وأعطى مجموعة السفراء الثلاثة تفويضًا رسميًا للتفاوض على قرار جديد لمجلس الأمن قبل نهاية العام.
مفاوضات شاقة
جرت المفاوضات بين منتصف نوفمبر ونهاية ديسمبر ٢٠٢٣. وعمل الدبلوماسيون على افتراض أن نهاية عام ٢٠٢٣ كانت أفضل فرصة لهم، وربما الأخيرة، للتوصل إلى اتفاق. ومن المقرر أن تختتم غانا فترة عضويتها فى المجلس التى تستمر عامين فى نهاية ديسمبر، وترى أن قضية التمويل جزء لا يتجزأ من إرثها. ودعمت إدارة بايدن بقوة مساعى غانا، فى تناقض حاد مع معارضة إدارة ترامب قبل بضع سنوات. ورأت واشنطن أن الاتفاقية بمثابة تعزيز جدير بالاهتمام للبنية الأمنية للقارة. وأعربت عن اعتقادها بأن الاتفاق يمكن أن يساعد فى حشد حسن النية الذى تشتد الحاجة إليه من النظراء الأفارقة فى وقت يتصاعد فيه التنافس الجيوسياسي، بما فى ذلك بشأن أوكرانيا وغزة. كما أرادت تجنب امتداد المفاوضات إلى عام ٢٠٢٤ لمنع سياسات عام الانتخابات الأمريكية من توليد رد فعل نشط من الكونجرس الذى كان فاترًا بشأن هذا الترتيب.
وعلى الرغم من أن الدول الثلاث بدأت فى السعي إلى التوصل إلى قرار جديد فى مايو ٢٠٢٣، إلا أنها كثفت مفاوضات المجلس فى نافذة قصيرة عالية المخاطر. وكان على غانا أن تتشاور فى نفس الوقت مع دبلوماسي الأمم المتحدة فى نيويورك ودبلوماسيى الاتحاد الأفريقى فى أديس أبابا عند إعداد المسودة الأولية، مما أدى إلى تعقيد المفاوضات التى تلت ذلك. وكان الاقتراح الأول الذى تقدمت به مجموعة الدول الثلاث (والذى تمت مشاركته مع المجلس فى منتصف نوفمبر) مبتذلًا، حيث تعمد الالتفاف حول تفاصيل العديد من المسائل الفنية التى كان هناك خلاف بشأنها. وقد عمل الدبلوماسيون على خمس مسودات لتضييق هذه الفجوات، بدءًا من تحديد كيفية اتخاذ المجلسين قرارًا بشأن مهمة جديدة إلى تحديد الدرجة التى ستخضع بها عمليات الاتحاد الأفريقى لسياسات الامتثال للأمم المتحدة. ولم يكن أى من هذه الأحكام مثيرًا للجدل مثل تحديد كيفية تقسيم تكاليف البعثات، وهى القضية التى أعاقت المفاوضات السابقة. وطوال المفاوضات، طلبت مجموعة الـ A٣ ـ بعد تفويض واضح من مجلس السلم والأمن ـ من الأمم المتحدة تغطية ١٠٠٪ من تكاليف أى مهمة. ولن توافق الولايات المتحدة والمملكة المتحدة على أن تدفع الأمم المتحدة أكثر من ٧٥ فى المائة، لكنهما منفتحتان على المناقشات حول كيفية تقسيم بقية التكاليف. وكان هذا الموقف فى حد ذاته بمثابة تغيير كبير عن موقفهم السابق الذى يطالب الاتحاد الأفريقى بدفع كامل نسبة الـ ٢٥ فى المائة المتبقية (على النحو المنصوص عليه فى قرارات المجلس السابقة). وإدراكًا منها تمامًا أن الهيئة القارية لا يمكنها تغطية هذه النسبة بمفردها، اعتبرت الولايات المتحدة والمملكة المتحدة مرونتهما بمثابة علامة على رغبتهما فى التوصل إلى اتفاق. ولكن على الرغم من الاتفاق على قضايا أخرى فى مشروع القرار، فإن السفراء الثلاثة ونظرائهم فى أديس أبابا لم يتغيروا عن موقفهم بشأن تقسيم التمويل.
ولم يكن الموقف المتشدد الذى اتبعه مجلس القبة السماوية العلمى بشأن التمويل مجرد مسألة دولارات وسنتات. وتخشى الدول البارزة فى الهيئة الإقليمية - بما فى ذلك بعض كبار المساهمين الماليين والقوات فى المنظمة - من أن الموافقة على سقف قدره ٧٥ فى المائة لتمويل الأمم المتحدة من شأنه أن يسمح للمانحين بالضغط على الدول الأعضاء الأفريقية لإرسال المزيد من الأفراد أو المعدات إلى بعثات جديدة فى مقابل ذلك. لسد العجز المالى لقد رأوا أن هذا يمثل مسًا بالاستقلال الاستراتيجى للاتحاد الأفريقي. ولذلك رفض معظم أعضاء مجلس السلم والأمن التزحزح عن موقفهم. واعترفت مجموعة من الدول الأعضاء فى مجلس السلم والأمن، بما فى ذلك غانا، بأن الولايات المتحدة والمملكة المتحدة لن تخففا من موقفهما. وحثوا نظراءهم على إبداء المزيد من المرونة بشأن هذه القضية مقابل الحصول على تنازلات فى أماكن أخرى.
لهذه الأسباب وصلت المفاوضات حول مشروع القرار إلى نهايتها. وتحدث الزعماء الأفارقة ورئيس مفوضية الاتحاد الأفريقى موسى فكى محمد وكبار المسئولين الأمريكيين بشكل متكرر لمحاولة كسر الجمود، بما فى ذلك اتصال مباشر بين فكى ووزير الخارجية الأمريكى أنتونى بلينكن. واجتمع وزراء خارجية مجلس السلم والأمن والدول الثلاث على هامش معتكفهم السنوى فى وهران بالجزائر فى منتصف ديسمبر لمناقشة قضية التمويل مرة أخرى. ومع عدم تمكنه من التوصل إلى حل وسط، حث مجلس السلم والأمن مجموعة الثلاثة على تأجيل التصويت المرتقب وانتظار التوجيه من قمة الاتحاد الأفريقى المقبلة فى فبراير ٢٠٢٤. ولكن مع إدراك أن هذا التصويت قد يكون أفضل وآخر فرصة للاتحاد الأفريقى لتأمين التوصل إلى اتفاق، مضت مجموعة الثلاث قدما على أمل التوصل إلى تسوية.
وحول الترتيبات الأخيرة أخبر دبلوماسيون مجموعة الأزمات أن غانا والولايات المتحدة توصلتا إلى ترتيب فى اللحظة الأخيرة لإنقاذ اتفاقية التمويل من المصير الذى قضى على سابقاتها. كان كلا البلدين يريدان التوصل إلى اتفاق ولكنهما كانا بحاجة إلى التغلب على عقبات سياسية كبرى: إذ لا تستطيع غانا أن تتعارض مع تفويضها من مجلس السلام والأمن، فى حين ستكون الولايات المتحدة ملزمة باستخدام حق النقض ضد أى قرار لا يقيد الالتزامات المالية للأمم المتحدة (بسبب التفاهم غير الرسمى بين الإدارة مع الأطراف المؤثرة). وجاء هذا الاختراق عندما توصلت غانا والولايات المتحدة إلى تفاهم ضمنى بشأن التصويت على مرحلتين. يتعين على الولايات المتحدة أولًا أن تطرح تعديلًا على المسودة A٣ التى تضيف لغة تسوية (يتم التفاوض عليها بين البلدين) بشأن سقف التمويل بنسبة ٧٥٪؛ ووافقت غانا على دعم القرار المعدل إذا وافق مجلس الأمن على التعديل. وبينما استخدمته الولايات المتحدة لتأمين تقسيم التمويل المرغوب فيه، قامت غانا بتأمين لغة فى التعديل تلزم المجلس بالنظر فى "جميع الخيارات القابلة للتطبيق" فى حالة فشل الاتحاد الأفريقى والأمم المتحدة فى جمع الأموال الكافية، مما يترك الباب مفتوحًا لمزيد من التمويل من الأمم المتحدة..
وكانت النتيجة غير مؤكدة حتى اللحظات الأخيرة. وفى هذه الحالة، أيد تسعة أعضاء فى المجلس التعديل الأميركي، فى حين امتنع ستة أعضاء (مجموعة الثلاث وروسيا والصين وفرنسا) عن التصويت، مما سمح له بتمريره بالحد الأدنى من الأصوات اللازمة لتمرير القرار. بعد ذلك، صوت جميع أعضاء المجلس الخمسة عشر لصالح تبنى القرار المعدل (الذى يتضمن التعديل الأمريكي)، بما فى ذلك الدول الأفريقية الثلاث، التى انحرفت عن توجيهات مجلس السلم والأمن للتوصل إلى اتفاق عبر خط النهاية.
سياسة قابلة للتطبيق
ومع وجود الإطار الذى أقره مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة الآن، بدأ المسئولون والدبلوماسيون من كل من المنظمتين عملية ترجمة هذا الاتفاق إلى سياسة قابلة للتطبيق. وقد تستغرق هذه المهمة عدة أشهر، وستحتاج إلى إدارتها بعناية وبالتعاون بين نيويورك وأديس أبابا.
العديد من العقبات التى تقترب هى ذات طبيعة فنية. وسيحتاج المسئولون إلى صياغة سياسة حول كيفية قيام المنظمتين بالتخطيط المشترك وتقييم المهام الجديدة. ومن المرجح أن يكون جمع الأموال الخارجية أسهل مما كان عليه فى السنوات الماضية بعد أن أنشأت الأمم المتحدة آلية لدفع الجزء الأكبر من الفاتورة. ولكن يتعين على مسئولى الاتحاد الأفريقى والأمم المتحدة البدء فى إرساء الأساس الآن لضمان قدرتهم على جمع الأموال اللازمة لسد هذه الفجوة. وسيكون الاتحاد الأوروبى هدفا واضحا. ويتعين على المسئولين أيضًا أن يبدأوا العملية الصعبة المتمثلة فى رعاية مانحين آخرين، من الشركاء التقليديين مثل اليابان وألمانيا إلى الشركاء الأكثر ترددًا مثل الصين ودول الخليج.
وستواجه الدول الأفريقية الأعضاء ضغوطا لفتح حنفية صندوق السلام التابع للاتحاد الأفريقى للمساعدة فى سد أى فجوات فى التمويل. وكجزء لا يتجزأ من مفاوضات مجلس الأمن السابقة حول اتفاقية التمويل، يمتلك صندوق السلام الآن ما يقرب من ٣٨٤ مليون دولار فى خزائنه. ولم يبدأ مسئولو الاتحاد الأفريقى إلا مؤخرًا فى استخدام الصندوق لتمويل أنشطة السلام والأمن الأفريقية، ولو على نطاق صغير. ومن المؤكد تقريبًا أنهم سيتعرضون لضغوط من الدول الأعضاء فى الأمم المتحدة للاستفادة منها فى مهمة مستقبلية يتم إنشاؤها ضمن هذا الإطار. ولكن صندوق السلام لا يستطيع توفير التمويل المستدام لهذا الترتيب، لأن الاتحاد الأفريقى لا يستطيع تجديد موارده بسهولة بعد إنفاقه.
يشكل الاتفاق انتصارا سياسيا للاتحاد الأفريقى والأمم المتحدة. فهو يعطى التوجيه الذى تشتد الحاجة إليه للمناقشات السياسية حول تمويل عمليات السلام التى تقودها أفريقيا والتى كانت غير منظمة فى السابق. ولكن من الحكمة ألا يتعامل الدبلوماسيون مع هذا الميثاق باعتباره الحل السحرى للأزمات الأمنية فى القارة. وعلى الرغم من صعوبة هذه المفاوضات، فإنها لم تعالج العديد من التوترات النظامية التى تؤثر على شراكة السلام والأمن بين الأمم المتحدة والاتحاد الأفريقي، وخاصة المناقشات الطويلة الأمد حول المؤسسة التى لها الأولوية فى الاستجابة للتهديدات التى يتعرض لها السلام والأمن الدوليان فى القارة. ولا تستطيع أى من المنظمتين تحويل هذا التعاون بين عشية وضحاها. لكن الدبلوماسيين فى أديس أبابا ونيويورك يمكنهم الاستفادة من اتفاقية التمويل بطريقتين لمساعدة الشراكة على المضي قدمًا.
الأول هو استخدام الإطار لبدء مناقشات جديدة حول كيفية إنهاء هذه الأزمات دبلوماسيًا. والطريقة الثانية للاستفادة من الإطار هى استخدامه كمحفز لتحسين كيفية التفاعل بين مجلس الأمن ومجلس السلام والأمن.
وهناك عوامل أخرى ستساعد فى تحديد ما إذا كانت هذه الاتفاقية تمثل محورًا أساسيًا للشراكة بين الأمم المتحدة والاتحاد الأفريقى لسنوات قادمة. ومن المرجح أن يواجه المجلسان ضغوطا متنافسة أثناء المضي قدما بهذا الترتيب: فمن ناحية، سيرغبان فى تحقيق إمكاناته فى أسرع وقت ممكن، خاصة أن مجلس الأمن سيكون قادرا على مراجعة الاتفاق فى غضون ثلاث سنوات.. ومن ناحية أخرى، سوف يرغب الدبلوماسيون فى تجنب التسرع فى اتخاذ قرارات إما أن يكون لها تأثير محدود على الأرض أو تتجاوز ما يستعد أعضاؤهم الأوسع وبيروقراطياتهم لدعمه. ونظرًا للرحلة الطويلة التى قطعتها المنظمتان للوصول إلى هذه اللحظة، فإن قليلين هم من يريدون رؤية الاتفاق الإطارى يفشل. ولكن لتحقيق النجاح، ينبغى للأمم المتحدة والاتحاد الأفريقى أن يكونا على استعداد للاستثمار فى شراكتهما السياسية والعملياتية بشكل أكبر مما كان عليه الحال فى الماضي.
